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關于《企業國有資產交易法(草案)》的編寫說明

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關于《企業國有資產交易法(草案)》的編寫說明

我國實行公有制經濟為主體的基本經濟制度,同時國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎,是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。為進一步貫徹黨中央、國務院戰略部署,適應當前深化國有企業體制改革的工作要求,維護國有資產保值增值,《〈產權交易法〉立法研究》課題組研究起草了《中華人民共和國企業國有資產交易法(草案)》(以下簡稱“草案”)。現就草案主要編寫情況說明如下:

一、立法的總體考慮

(一)起草背景

我國現有的企業國有資產交易體系,是在2003年《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》(3號令)生效實施后確立的,其目的是為了規范企業國有資產的流轉行為,實現國資監管部門的監管要求,推進國有企業體制化改革,促進國有資產保值增值。

2015年8月,中共中央、國務院發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》,文件明確提出,要建立以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置。支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場,以市場公允價格處置企業資產,實現國有資本形態轉換,變現的國有資本用于更需要的領域和行業。

企業國有資產交易是國資國企改革的深水區,近年來隨著資本市場與要素市場的繁榮,國有資產的表現形式越來越多樣化,如何在各類國有資產的交易過程中,妥善保護國有資產,促進各類權益、要素、資源陽光有序流轉,實現優化配置,服務國有經濟布局和結構調整國家戰略,從源頭上預防和治理腐敗,是當前國有資產交易改革的當務之急。

(二)立法必要性

當前,企業國有資產交易主要依據為國資委、財政部于2016年聯合下發的《企業國有資產交易監督管理辦法》(32號令)。在法律位階上,32號令作為部門規章,其法律效力仍然有限。無法切實解決當前企業國有資產交易領域存在的條塊分割、令出多門的問題。尤其是目前我國企業國有資產的交易體制,正由傳統的企業低效、無效資產的處置退出,延伸到企業資本化、市場化的投資活動中來。這對于我國現有國有資產的交易體制,布置了更高標準的戰略任務,提出了更高標準的工作要求。

而當前傳統國有企業、金融類國有企業、文化類國有企業、行政機關以及事業單位各自由不同的部委規章進行規制,呈現出的九龍治水的局面,導致了實踐中企業國有資產交易在立項、評估、備案、選定交易場所以及交易方式方面存在著監管空隙,使企業國有資產交易工作缺乏統一的標準,無法形成監管合力。現有企業國有資產交易法律制度體系顯然已經不適應當前國有企業改革發展的需要,不能滿足企業國有資產交易繁榮發展的要求。

二、關于《企業國有資產交易法(草案)》的主要內容

企業國有資產交易法分七章,包括總則、國有資產交易機構、產權交易基本制度、產權交易協會、國有資產交易監督管理、法律責任、附則,共六十三條。主要內容有:

1. 將目前各類企業國有資產交易納入監管草案進一步明確了企業國有資產的調整范圍,具體是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益,包括財政部、國資委及其他各部委出資設立的中央及地方各類國有企業、金融類國有企業、文化類國有企業、各級行政事業單位出資設立的各類國有企業以及國有性質其他社會組織出資設立的國有企業。調整的企業類型包括公司制企業、全民所有制企業、國有獨資企業以及合伙企業(含有限合伙)等。

2. 明確了國有資產交易的基本類型。與現行企業國有資產交易制度相銜接,明確企業國有資產交易行為,包括以下三類:一是履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業轉讓其對企業各種形式出資所形成權益的行為;二是國有及國有控股企業、國有實際控制企業增加資本的行為,政府以增加資本金方式對國家出資企業的投入除外;三是國有及國有控股企業、國有實際控制企業的重大資產轉讓行為。

3.明確了企業國有資產進場交易的法定標準。為了加強對國有資產的保護,在法律層面統一企業國有資產進場交易的標準,促進國有資產的保值增值,草案在《企業國有資產交易監督管理辦法》的基礎上,進一步明確了以下企業的國有資產交易行為應當在依法設立的產權交易機構中公開進行:一是政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業(公司),以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業;二是前款所列單位、企業單獨或共同出資,合計擁有產(股)權比例超過50%,且其中之一為最大股東的企業;三是前款款所列企業對外出資,擁有股權比例超過50%的各級子企業;四是政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%,但為第一大股東,并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。五是前款所列企業對外出資設立的有限合伙企業,其有限合伙人中的國有獨資企業、國有控股企業或國有實際控制企業持有合伙份額比例合計超過50%,或者其普通合伙人屬于國有獨資、國有控股或國有實際控制企業的。

4.進一步規定了產權交易機構的準入標準及責任。依法設立的產權交易機構是開展企業國有資產交易的重要市場平臺和載體。為使企業國有資產交易更加有序和高效運行,草案規定了可以從事企業國有資產交易業務的產權交易機構的準入標準及責任。設立產權交易機構應報省級人民政府批準,新設的產權交易機構,在企業名稱中應當使用“交易所”或“交易中心”字樣。名稱中使用“交易所”字樣的,省級人民政府批準前,應取得國務院清理整頓各類交易場所部際聯席會議的書面反饋意見。另外,草案還明確了對產權交易機構經營管理的有關要求。產權交易機構應當根據交易特點制定交易規則、會員和其他經營服務機構管理制度、投資者適當性管理辦法、資金存管制度和檔案管理制度。產權交易機構應當建立健全風險管理制度,切實做好風險防范和風險處置預案。

5.明確了企業國有資產交易的基本制度。草案主要明確了企業國有資產交易涉及的基本制度,包括產股權轉讓制度、資產轉讓制度及增資擴股制度等,并且草案還明確了各個制度下的主要業務環節,包括立項、評估、備案、受理轉讓申請、信息披露、登記受讓、組織交易、辦理結算及交割等交易環節。

6.明確規定了產權交易協會的責任。草案從法律層面上規定產權交易協會是企業國有資產交易行業的自律性組織,對整個產權交易市場實施行業自律監管,完善了產權交易市場監管體系。草案明確了產權交易協會的職責,包括宣貫產權交易相關法律法規、開展行業研究、制定行業自律規范、開展行業自律監管、組織行業培訓與業務交流等。草案還規定產權交易協會的業務活動要接受國資監管機構及其他履行出資人職責機構的指導和監督,從而體現了行業自律監管與政府監管間的相互關系。

7. 明確了監管部門的監管職責及各交易主體的法律責任。目前,我國采取國資委、財政部等政府授權統籌管理、中央地方兩級管理的國有資產監管體制。國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔2015〕63號)明確提出,要按照“依法依規、分類推進、規范程序、市場運作的原則,以管資本為主,穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系”。在目前的兩級監管體制下,結合經營性國有資產集中統一監管的趨勢,草案明確由國資監管機構及其他履行出資人職責的機構按照國務院和地方人民政府授權履行國有資產交易監督管理職責。其職責包括制定國有資產交易監督管理規定、審批國有資產交易事項、選擇從事國有資產交易業務的交易機構、對國有資產交易制度的貫徹落實情況進行監督檢查等。國資監管機構及其他履行出資人職責的機構可采取現場檢查、調查取證、詢問當事人、查閱/復制/封存交易記錄與資料、責成停止交易活動等措施,對國有企業的國有資產交易情況、產權交易開展國有資產交易業務情況、國有資產交易參與主體(含中介服務機構)等履行監管職責。草案完善了企業國有資產交易各主體法律責任,明確了法律后果,保障草案有效執行。

綜上所述,為有效促進國有資產的保值增值,完成黨中央提出的國有企業改革戰略任務,防范國有資產流失和國企改革中的腐敗行為。迫切需要出臺一部《企業國有資產交易法》作為上位法,歸總整理我國企業國有資產交易中復雜的法律法規、政府規章及規范性文件,并結合產權交易市場實踐及國內外先進的管理經驗,提出問題,解決問題,對立法管轄范圍、原則、內容、程序及難點進行系統研究,形成一個具有政治高度、具有指導意義以及可操作性的統一的企業國有資產交易法。

2018年6月7日

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